您现在的位置:首页 >> 创作范文 >> 经济类论文 >> 内容

大调解背景下我国经济、社会和文化权利的司法保障

时间:2014-10-13 15:34:00 点击:

  核心提示:中国自2001年批准《经济、社会及文化权利国际公约》(以下简称《公约》)后积极履行公约义务,在国际层面上,按时向经济、社会、文化权利委员会提交报告;在国内层面上,制定和修改立法,制定人权保护的政策,改...

中国自2001年批准《经济、社会及文化权利国际公约》(以下简称《公约》)后积极履行公约义务,在国际层面上,按时向经济、社会、文化权利委员会提交报告;在国内层面上,制定和修改立法,制定人权保护的政策,改善人权保护环境。20135月,会前工作组在第51届会议上通过了与中国的第二次定期报告有关的“问题清单”。“问题清单”在一般情况部分要求中国政府说明个人是否可以在中国国内法院援引这些权利。〔1 〕早在2004年,经济、社会、文化权利委员会就中国首次报告列出的“问题清单”中要求中国政府说明,在何种程度上在中国法院可以援引《公约》。〔2 〕这表明《公约》在中国国内司法救济问题已然引起了该委员会的极大关注。为了表达中国善意履行《公约》义务的意愿,加强人权保障和司法能力,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出国家尊重和保障人权,要求完善人权司法保障制度,并对此作出一系列改革部署。众所周知,“没有救济就没有权利”,司法救济是法律救济中最基本、最重要的救济。对于人权保护而言,司法救济有着不可替代的作用。经济、社会、文化委员会在第9号一般性意见中曾经指出,在多数情况下,其他措施如果不以司法救济措施辅助或补充,可能没有效果。〔3 〕在讨论经济、社会和文化权利的司法保障之前,经济、社会和文化权利的可诉性是一个不可回避的问题。

一、经济、社会和文化权利的可诉性

实际上,在《公约》起草的过程中,经济、社会和文化权利的可诉性是分歧最大的问题之一。有相当一部分人认为,《公民权利和政治权利国际公约》要求通过法律制裁来维护这些权利,这些权利是绝对的并且是可以立即实现的,因为违反公民权利和政治权利可以通过缔约国国内法院获得救济。此外,《公民及政治权利国际公约任择议定书》规定了允许个人指控缔约国的个人来文制度。这些证据充分说明了公民权利和政治权利是可诉的。而经济、社会和文化权利是不能被法院执行的权利(不可诉)。一是因为这些权利内容本身比较宽泛,二是实现这些权利需要的经济资源将使法院介入政策目标的选择、稀有资源的分配和优先性等问题,这些事项在民主社会中是由政府而不是法院确定的问题。〔4 Vierdag就曾主张:经济、社会和文化权利不是西方传统意义上真正的权利,实施社会福利权利是一项政治问题,因此,不是法律或权利问题。〔5 2002年,在回复人权委员会提请各国就关于经济、社会和文化权利可诉性的概念问题提交评论和意见中,意大利提出保护公民权利和政治权利的义务具有法律拘束力,而履行与经济、社会和文化权利有关的义务只能是宣示某种意向,具有道德和政治意义但不构成缔约国直接的法律义务。〔6

不可诉理论是在所谓民主国家分权理论的基础上产生的,在分权政体的国家中,法院没有权力染指为国家制定政策的立法领域。〔7 〕根据这个理论,法院决定哪些政策更合适或在一个国家计划中应当投入多少资金将违反分权理论。〔8 〕由此推断出,法院不适合也不具备行使这一职能的专业知识,法院更适合保护公民权利和政治权利。例如,国家允许公民言论自由或享有游行权利,当国家没有克制自己的行为而违反消极义务时,法院能够进行准确的判断和裁定。HolmesSunstein说过:法官怎么能够在裁定一起案件时考虑政府支出的年度上限?和立法机关不同,法院在任何时候都倾注于特定案件,因为他们不能调查宽泛的社会需求的冲突并决定如何分配。〔9 〕因此,有相当一部分国内不受理经济、社会和文化权利案件的国家认为这种权利内涵不明确,在国内法无法执行,不适合法院的裁决。

这一观点遭到了一些学者的强烈批评和反对。如起草《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》(以下简称《任择议定书》)的独立专家Hatem Kotrane就认为,根据国际、区域和国内人权文件和机制的实施情况,毫无疑问,《公约》保障的所有权利本质上都具有可诉性。〔10 〕毛里求斯最高法院首席大法官及经济、社会和文化权利委员会成员Ariranga Pillay声称:经济、社会和文化权利在许多方面同公民和政治权利一样,足够准确、清晰,能够诉诸司法,但还有其他一些要素需要在国内法中予以更详细地规定,并根据具体国情、需要和资源进行修改。〔11 〕一些在国内法律体系已经为经济、社会和文化权利提供了一定程度的可诉性的国家一般接受可诉性的主张,它们认为法院有拘束力的判决能够有利于澄清《公约》中不明确的规定。〔12 〕比如,芬兰认为,1995年芬兰进行了根本性的宪法改革,由此经济、社会和文化权利在芬兰是可诉的。我们的区域条约附有允许集体申诉的任择议定书。……《欧洲社会宪章》的标准在许多方面比《经济、社会和文化公约》更有意义。那么,既然我们接受了这些区域标准,为什么我们不能接受全球标准呢?〔13 〕另外,一些国家在司法实践中也确立了经济、社会和文化权利的可诉性。如在Oposa v. Factoran一案中,菲律宾最高法院宣布1987年宪法中一些社会经济权利案件可以在法院审理。〔14 2000年,拉脱维亚宪法法院受理了一起关于支付社会保险费的案件,该法院判称由于承认社会、经济安全,国家有义务实施它,但在本案中没有做到。〔15

经济、社会、文化权利委员会在第9号一般性意见中指出:为了满足《公约》的需要,对其提供某种形式的司法补救似乎是必须的。换言之,每当没有司法机构的作用便不能充分实施《公约》所载权利时,司法补救措施是必需的。〔16 〕该委员会进一步认为:关于公民和政治权利,一般认为对侵权行为实施司法补救是必须的。令人遗憾的是,人们总是对经济、社会和文化权利作出相反的假定。无论是这类权利的性质还是《公约》的有关规定都表明不应有这样的差距。……人们有时提出,涉及资源分配的事宜应由政治当局而不是法院来决定。尽管不同政府部门的各自权限必须受到尊重,但也需要承认法院已经全面参与与资源有重大关系的各种事宜。〔17 1986年通过的《关于执行经济社会和文化权利国际公约的林堡原则》同样强调,缔约国应规定有效补救办法,包括适当的司法补救办法。〔18 〕正如澳大利亚代表在欧洲人权部长会议上所说的,司法程序可能不是唯一有效的实施机制。它不是国际控制机制所采取的形式,但是这种机制取得的结果非常有价值。〔19 〕虽然经济、社会和文化权利委员会可以从国际方面协助执行《公约》,但该公约最终是否能产生效力取决于各国政府为切实履行其国际法律义务所采取的措施。在这方面,经济、社会和文化权利委员会认为,各国必须采取适当的立法措施和制定司法补救办法,阐明经济、社会和文化权利具有真正的法律性质。〔20

然而,现在国际社会对于人权的可诉性已经获得了国际社会的广泛认同。在《任择议定书》起草过程中,这已经成为缔约国对话的起点。各国考虑的关键问题不是人权的可诉性,而是公民权利和政治权利的国际人权框架是否应当延伸至经济、社会和文化权利。〔21 20086月,人权理事会通过了具有里程碑意义的《任择议定书》,20135月《任择议定书》正式生效。根据该议定书的规定,缔约国管辖下的个人或群体在其享有的公约权利受到侵害时,可以向经济、社会、文化权利委员会提交个人来文,该委员会有权受理这些来文。可以说,《任择议定书》的通过是驳斥经济、社会和文化权利不可诉论的最佳例证。

将经济、社会和文化权利视为逐渐实现的、不可诉的权利显然不利于这类权利的保护,在某些情况下甚至可能成为《公约》缔约国不履行条约义务的借口。莫纪宏教授指出,诉权是现代法治社会中第一制度性的人权,只有诉权是可以要求政府承担无限的保护责任的,不仅这种保证责任是可能的、现实的。〔22

二、《经济、社会和文化国际权利公约》在中国法院的实施

(一)《公约》在中国法院的适用

中国《宪法》对于国际条约在国内的适用没有明文的规定。《民法通则》规定:中华人民共和国缔结或参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际惯例。其他法律、法规也都依此作出了类似的规定。但实际上,中国并没有确立国际条约高于国内法的一般原则,而且国际条约在中国适用的具体做法也并不统一。〔23 〕对于国际法与国内法的关系,或者对于条约与国内法的关系,因缺乏作为国家根本法的宪法的规定,以及立法实践中存在条约适用方式的不同例证,故迄今仍不能说在中国法律体系下已形成或确立了条约在国内直接适用的普遍原则。〔24

由于《公约》对国内法律秩序冲击较大,中国对待《公约》的普遍做法是修改相关的国内法律,或者通过新的国内立法以保证在国内实际履行公约义务。实际上,为了满足《公约》的要求,中国先后多次修订和制定法律。〔25 〕值得一提的是,19992月,第九届全国人民代表大会第二次会议通过《宪法》修正案,其中包括保护公民经济、社会和文化权利方面的内容,如增加“个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分”,“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益”等条款。2004314日,《公约》第十届全国人大第二次会议通过《宪法》修正案,将“国家尊重和保障人权”明确写入宪法,为促进和保护公民的经济、社会及文化权利提供了重要的法律保障。

《公约》在国内法院的适用通常包括两种方式,一是在案件裁定中将《公约》作为判决的依据;二是利用人权条约作为解释国内法的参考。前者是较为通行的做法,比如,瓦努阿图最高法院在Molu v. Molu一案中直接援引《儿童权利公约》的相关条款,宣称瓦努阿图在1992年批准了该公约,因而受该公约的约束。〔26 〕我国香港终审法院在Yin v. Director of Immigration一案中判称,在行使自由裁量权时,已批准的某个条约的义务必须是考虑的因素之一。〔27 〕但有时,即使国际人权条约没有正式纳入国内法,国内法院也可以利用国际人权标准作为解释国内法的指南。换言之,国内法院和执法部门在解释国内法时可以参照国际或区域人权规范,也可以将国际人权法作为国内法应当达到的最低保护标准。例如,萨摩亚最高法院在Wagner v. Radke一案中宣称人权公约可以指引司法判决,即使萨摩亚还不是特定条约的缔约国。〔28 〕此外,斐济、图瓦卢和巴布亚新几内亚的宪法都允许法院参照人权公约作为判决的依据,即使该国没有批准这些公约。

如上所述,对于《公约》,我国并未将其简单地直接纳入国内法体系,而是采取了修改相关国内法的做法,最终法院直接适用的仍然是国内法。在民事和经济法律领域,中国法院援引国际条约的判例已经不少,但迄今为止,中国法院适用国际人权条约的判例还没有出现一例,尽管中国已经加入了《公民权利和政治权利国际公约》之外的大部分国际人权条约。〔29 〕另一方面,当国内案件中应当适用的国内法律与中国参加的人权条约规定不同时,法院是否可以适用人权条约并拒绝适用国内法律,这一点也是不明确的。同样,就参照《公约》解释国内法而言,中国法院从未在解释国内法有关人权条款时援引过《公约》。中国政府在《公约》的执行情况的第二次报告中明确指出,按照国际条约在中国适用的惯例,国际条约不直接作为中国法院审理案件的法律依据,国际人权条约也不例外,而是通过立法程序转化为国内法律后予以适用。〔30

三、经济、社会和文化权利在中国司法保障中的困境

(一)《宪法》中经济、社会和文化权利的可诉性

中国的人权保护条款主要规定在《宪法》中,《宪法》关于经济、社会和文化权利的规定主要包括健康权、受教育权、社会保障权、劳动权、休息权以及保护老年人、妇女、儿童和残疾人权利等。但宪法权利几乎没有直接的司法效力,而法律权利的司法救济则容易得多。〔31 〕从我国司法实践中不难发现相关的例证。

1998年吴粉女退休后犯罪刑满释放诉长宁区市政工程管理所恢复退休金待遇案中,上海市长宁区人民法院认为,《宪法》第44条明确规定,国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。被告因原告在退休期间犯罪而对其作出除名处理,显属不当;在原告刑满释放后又拒绝给予退休金待遇,亦缺乏充足的根据和理由。〔32 〕但是,该案判决的依据主要是《企业职工奖惩条例》和《关于贯彻执行〈国务院关于公认退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见》以及关于企业能否给予退休职工开除处分的复函,对《宪法》的法律适用问题则采取了模糊的态度。

又如,在199910月余婷婷诉北京机械工程学院附中侵犯其受教育权一案中,北京市朝阳区法院认为原告的诉讼理由“均属于教育改革过程中出现的权利,不应由人民法院主管,而应由有关部门处理解决”因而驳回原告的起诉。〔33 2001年的齐玉苓案被视为中国首次宪法司法化的法律判决,该案给宪法权利的司法适用带来了新希望。山东省高级人民法院依据《宪法》第46条以及最高人民法院《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》作出二审判决,判处被告停止对原告姓名权的侵害,并赔偿对被告造成的经济损失和精神损失。〔34 〕但在20081218日公布的《最高人民法院关于废止2007年年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》中又以“已停止适用”为由废止了之前的批复。综合我国的司法实践来看,法院完全直接适用《宪法》来判案的情况应该说还没有,像上述有限适用宪法但依具体法律判案的情况也不多,而且处在“于法无据”的“非法”状态。〔35 〕宪法权利的不可诉等于剥夺了公民宪法权利获得法律救济的机会。

(二)其他法律中经济、社会和文化权利的可诉性

除了各项具体权利的保护立法,《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》为经济、社会和文化权利的可诉性提供了较为全面的保障机制。目前对于经济、社会和文化权利的保障绝大多数诉诸民事和行政实施程序,而刑事诉讼程序则仅限于针对严重危害个人财产权等权利的救济,民事诉讼处理的是平等主体之间的法律关系。对于政府侵害公民权利的行为,由于我国没有建立宪法诉讼制度,只能由行政诉讼制度予以纠正。但是,我国《行政诉讼法》规定的受案范围却妨碍了经济、社会和文化权利获得充分的司法救济。我国《行政诉讼法》规定,抽象行政行为不属于法院受案范围。在这种情况下,被抽象行政行为侵害的经济、社会和文化权利难以得到司法保护。2005年,杨世建向北京市第二中级人民法院提起诉讼,状告人事部拒绝他报考公务员的行政行为违法。但北京市第二中级人民法院认为,这不属于法院行政诉讼,裁定不予受理。随后,杨世建向北京市高级人民法院提起上诉,要求撤销一审裁定,依法受理。北京市高级人民法院以该案不属于法院行政诉讼的受案范围为由拒绝受理。〔36 〕又如,在2012年孙农、周润凡诉广东省物价局和省交通厅一案中,广州中院认为,被告同意珠海市人民政府在珠海市继续实行车辆通行年票制的复函属于抽象行政行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围,因而驳回原告的诉讼请求。〔37 〕最高人民法院于2000年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》虽然将“具体行政行为”的提法改为“行政行为”,但“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”仍然被明确排除在行政诉讼的范围之外。20131223日,《行政诉讼法修正案草案》提请第十二届全国人大常委会一读审议。该草案加强了对当事人行政诉讼权利的保障,增加了法院对行政规范性文件的附带审查的规定。首先,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。其次,人民法院在审理行政案件中,发现上述规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的依据,并应当转送有权机关依法处理。这些修改扩大了行政诉讼的受案范围,但是附带审查意味着抽象行政行为必须与具体行政行为一并起诉,而不能单独被诉。当单独的抽象行政行为对相对人合法权益造成损害时,相对人仍然无法获得充分的救济

作者:易代网 www.163daixie.com 来源:网络
共有评论 0相关评论
发表我的评论
  • 大名:
  • 内容:
  • 易代网(www.163daixie.com) © 2021 版权所有 All Rights Reserved.
  • 职称论文发表,期刊杂志,期刊论文发表,发表论文 粤ICP备11102670号-1
  • Powered by laoy! V4.0.2